一、海绵城市概述
（一）概念
海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
“海绵城市”的概念于2014年首次出现在我国官方政府文件中，住房城乡建设部、国家发展改革委《关于进一步加强城市节水工作的通知》（2014年8月8日）提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’”。之后在中央、地方层面都出台了大量涉及海绵城市建设的法律文件，其中以国务院及各部委、地方政府等出台的政策性文件为主，法律效力等级较低。
国务院办公厅发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》是推进海绵城市建设的指导性文件，明确了海绵城市建设的工作目标、基本原则、规划编制、标准修订以及支持政策等基本内容。海绵城市建设涉及的工程项目较多且复杂，需要各部门尤其是财政部门、住建部门、水利部门协调配合。从中央层面来看，财政部、住建部、水利部联合发布多个文件推进海绵城市建设试点工作，并在2015、2016年先后公布30个中央财政支持海绵城市建设试点城市。此外，财政部、住建部出台的政策文件主要以具体的实践操作以及技术标准为落脚点，涵盖了项目申报指南、海绵城市建设技术指南、绩效评价与考核办法等内容。然而，我国海绵城市建设刚刚起步，尚处于试点阶段，并未在全国层面全面铺开。因而，随着海绵城市建设的不断推进，需要不断总结经验教训，及时出台能够适应实践需要的政策文件。
（二）目标要求
海绵城市建设的目标是通过综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。
海绵城市作为一种新型城市发展方式，对我国城市生态环境改善具有积极的促进作用。透过相关政策文件，大致可以挖掘出政策制定者希望通过建设海绵城市达到的目的或效果：
1．防洪防涝：《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出：“加快推进海绵城市建设，修复城市水生态，涵养水资源。加快补齐城市排水防涝设施建设的短板，增强城市防涝能力。”
2．黑臭水治理：《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（2016-02-02）》提出：“在城市新区、各类园区、成片开发区全面推进海绵城市建设。在老城区结合棚户区、危房改造和老旧小区有机更新，妥善解决城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水体治理等问题。”
3．涵养水源：《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出：“强化重要城市应急备用水源建设，稳步推进海绵城市建设，加快干旱易发区、粮食主产区和城镇密集区抗旱水源工程及配套设施建设，做好地下水水源涵养和储备。”
（三）试点城市
截至目前，财政部等有关部门公布了两批海绵城市试点名单，共计30个城市。部分省市选取了省内城市开展省级试点。
1．国家级试点城市
（1）2015年4月，第一批试点城市
迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。
（2）2016年4月，第二批试点城市
北京、天津、大连、上海、宁波、福州、青岛、珠海、深圳、三亚、玉溪、庆阳、西宁和固原。
2．省级试点城市（摘选）
二、海绵城市政策梳理
（一）部门分工
《2017年政府工作报告》提出要“推进海绵城市建设”，《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2017〕22号）明确由住房城乡建设部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、交通运输部、水利部等按职责分工负责。
1．住建部
住房城乡建设部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作，继续抓好海绵城市建设试点，尽快形成一批可推广、可复制的示范项目，经验成熟后及时总结宣传、有效推开。
住建部为推进海绵城市建设已完成了相应工作：
（1）住建部制定《海绵城市专项规划编制暂行规定》，指导各地做好海绵城市专项规划编制工作。
（2）住建部编制了相关技术指南或技术标准，包括《海绵城市建设技术指南》、《城市综合管廊国家建筑标准设计体系》、《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》等。
（3）住建部制定了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，以便科学、全面评价海绵城市建设成效。
（4）住建部开通了海绵城市建设项目库信息系统。信息系统中的海绵城市建设项目将作为各地市申请海绵城市试点、专项建设基金、以及政策性、开发性金融机构优惠贷款的基本条件，并作为国办发[2015]75号文件实施情况考核的重要依据。
（5）住建部成立了“住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会”，以提高我国海绵城市建设管理水平。
2．财政部
《财政部关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号）提出开展中央财政支持海绵城市建设试点工作，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。
《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》提出积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。中央财政对采用PPP模式建设海绵城市达到一定比例的，将按城市补助基数奖励10%。
3．水利部
水利部要加强对海绵城市建设中水利工作的指导和监督。为指导和推进海绵城市建设水利工作，水利部发布《关于推进海绵城市建设水利工作的指导意见》，指出海绵城市建设水利工作主要任务包括严格城市河湖水域空间管控、因地制宜做好河湖水系连通、推进城市水生态治理与修复、建设雨水径流调蓄和承泄设施、完善城市防洪排涝体系、强化城市水资源管理与保护、加强城市水源保障和雨洪利用、做好城市水土保持与生态清洁小流域治理等。
水利部需完善城市水文水资源监测体系，加强水利措施的效果评估工作，并与有关部门共同对海绵城市建设的实施效果进行考核评估，对相关技术的适用性进行分析评价。
（二）资金来源
目前海绵城市的建设资金来源除了社会资本方自身的资金投入外，主要是财政专项补助、地方财政和其他融资渠道。
1．财政专项补助
中央财政对财政部、住建部、水利部公布的两批试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
财政部、住房城乡建设部、水利部定期组织绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回中央财政补助资金。
2．地方财政补贴
自2015年期，国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，明确实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。
财政部明确要求中央财政支持试点城市按三年滚动预算要求编制实施方案。省级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹，城市人民政府要在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目，并纳入地方政府采购范围。
在池州市海绵城市——滨江区及天堂湖新区棚改基础设施PPP项目中，市、区财政共同承担项目付费责任，由池州市本级财政和平天湖风景区财政分别依据各自区域项目投资规模进行分担。市级和平天湖风景区财政按照各自承担、统一支付原则，平天湖风景区财政将应承担的费用及时划拨市财政，由市财政统一支付。
3．融资支持
（1）开发性金融支持：农发行
农发行各分行要把海绵城市建设作为信贷支持的重点领域，积极统筹调配信贷规模，在符合贷款条件的情况下，优先对海绵城市建设项目给予贷款支持，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。符合使用抵押补充贷款资金条件的贷款项目可执行人民银行确定的优惠利率。在风险可控、商业可持续的前提下，海绵城市建设项目的购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。
农发行可联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽海绵城市建设的融资渠道。对符合条件的海绵城市建设项目实施主体提供专项建设基金，用于补充项目资本金不足部分。
（2）政策性金融支持：国开行
国开行加大对具备综合业务能力、以总承包方式整体打包运作海绵城市建设项目企业的信贷支持，打造大型专业化建设运营主体；在风险可控、商业可持续的前提下，积极开展以购买服务协议预期收益等为担保的贷款业务；对符合条件的海绵城市建设项目实施主体提供专项建设基金，用于补充项目资本金不足部分。
国开行优先支持与棚户区改造、危房改造、老旧小区有机更新相结合的海绵城市建设项目。对纳入海绵城市建设项目储备库并采用PPP模式整体打包运作的项目，在符合贷款条件的情况下给予贷款规模倾斜，优先提供中长期信贷支持。国开行积极协助海绵城市项目实施主体发行可续期项目收益债券和项目收益票据，并为项目实施提供财务顾问服务。
（3）担保创新类贷款
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。实际上，该指导意见鼓励在重点领域以新型担保方式进行贷款，以缓解融资压力。海绵城市建设耗时长，资金需求大，应当允许以购买服务协议预期收益等作为担保向银行业金融机构申请贷款。
（4）发行债券
2017年4月25日，国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金〔2017〕730号）允许发行专项债券募集PPP项目建设资金，现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。
就海绵城市而言，《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）提出支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券等募集资金。实践中已出现这样的案例，《国家发展改革委关于安徽省铜陵大江投资控股有限公司非公开发行绿色债券核准的批复》（2016-11-10）同意所筹资金3.75亿元用于铜陵经济技术开发区海绵城市项目。
（5）资产证券化
国家发展改革委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）提出，各省级发展改革委应当会同相关行业主管部门，重点推动符合一定条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳证券交易所开展资产证券化融资。
PPP项目进行资产证券化的前提是项目已建成并正常运营两年以上，因而，通过该方式并不能够为项目建设进行融资，但可为项目运营两年后的持续运营筹集资金。海绵城市PPP项目合作期限较长，在运营阶段采取资产证券化方式融资是可行的。
（三）项目规划
海绵城市建设坚持规划引领、统筹推进的原则，各试点城市因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，科学编制和严格实施相关规划。在编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标，并将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件。
海绵城市专项规划可与城市总体规划同步编制，也可单独编制。海绵城市专项规划的规划范围原则上应与城市规划区一致，承担海绵城市专项规划编制的单位，应当具有乙级及以上的城乡规划编制资质，并在资质等级许可的范围内从事规划编制工作。海绵城市专项规划经批准后，应当由城市人民政府予以公布；法律、法规规定不得公开的内容除外。
海绵城市专项规划应当包括下列内容：综合评价海绵城市建设条件、确定海绵城市建设目标和具体指标、提出海绵城市建设的总体思路、提出海绵城市建设分区指引、落实海绵城市建设管控要求、提出规划措施和相关专项规划衔接的建议、明确近期建设重点、提出规划保障措施和实施建议。各城市应在海绵城市专项规划的指导下，编制近期建设重点区域的建设方案、滚动规划和年度建设计划。
（四）项目考核
1．考核主管部门
住房城乡建设部负责指导和监督各地海绵城市建设工作，并对海绵城市建设绩效评价与考核情况进行抽查；省级住房城乡建设主管部门负责具体实施地区海绵城市建设绩效评价与考核。
2．考核指标
海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面，共计18项指标，考核方式包括定量和定性。考核机构既可自行查阅相关资料及相应设备，也可委托专业机构开展检测以获取相应数据，如水质检测。
3．考核阶段
城市自查。海绵城市建设过程中，各城市应做好降雨及排水过程监测资料、相关说明材料和佐证材料的整理、汇总和归档，按照海绵城市建设绩效评价与考核指标做好自评，配合做好省级评价与部级抽查。
省级评价。省级住房城乡建设主管部门定期组织对本省内实施海绵城市建设的城市进行绩效评价与考核，可委托第三方依据海绵城市建设评价考核指标及方法进行。绩效评价与考核结束后，将结果报送住房城乡建设部。
部级抽查。住房城乡建设部根据各省上报的绩效评价与考核情况，对部分城市进行抽查。
三、海绵城市PPP模式要点
（一）项目区域
《海绵城市专项规划编制暂行规定》明确海绵城市专项规划的规划范围原则上应与城市规划区一致。中央财政支持试点城市应当将整个城市规划区建成海绵城市。由于海绵城市建设项目繁多，各个子项目的建设区域也应当明确，如湖北省武汉市青山示范区海绵城市（南干渠片区）项目的建设区域具体到了街道。项目区域的确定与项目考核直接相关，区域范围的不明确可能导致考核结果的变化。
（二）建设模式
1．低影响开发
低影响开发指在场地开发过程中采用源头、分散式措施维持场地开发前的水文特征，也称为低影响设计或低影响城市设计和开发，其核心是维持场地开发前后水文特征不变，包括径流总量、峰值流量、峰现时间等。各地建设海绵城市要避免大拆大建，坚持生态为本、自然循环的基本原则，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。
2．承包模式
海绵城市建设涉及非常多的建设内容，并非一个单独的项目，在建设、运营过程中可以根据建设内容等实际情况进行项目分包，但应防止项目分包碎片化。项目分包碎片化容易导致项目建设承包层级过多，不利于监督管理、统筹规划。
当前的政策是鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。
（三）付费机制
实践中，海绵城市建设项目主要采取的是政府付费和可行性缺口补助的付费机制，这与此类项目多具有非经营性属性。非经营性项目采取PPP模式的难点在于缺乏稳定的收益，项目运营对政府财政压力较大。在政府付费或承担可行性缺口补助责任时，应当明确政府支付的标准。
试点城市将海绵城市建设纳入地方中期财政规划，实行三年滚动预算，虽说在一定程度上保障了海绵城市建设的正常进行，然而，如果不能保证地方财政收入的稳定，对海绵城市建设的财政补贴可能会出现无法按时到位的情形，这对项目的正常建设、运营的影响较为显著。
此外，海绵城市建设尚处于试点阶段，部分技术还不成熟，前期建设可能出现较大的阻碍，容易导致项目考核不合格，在政府严格按效付费的情形下，社会资本方可能难以保证正常收益。从这个角度考虑，社会资本方进入海绵城市PPP项目的积极性可能会受到相应影响。
（四）考核指标根据《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面，共计18项。中央财政支持试点城市的考核指标应依据上述考核办法，不论海绵城市建设采取总承包或分包模式，最终均应满足《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》的要求。但在海绵城市项目分包的情形下，子项目的建设内容只是海绵城市建设的一部分，还应当就每个子项目设定具体的考核指标。海绵城市的考核指标应当具体、明确，考核合格与否直接关系到政府支付额度。
四、海绵城市PPP模式实践现状
本分析报告的数据以财政部公布的PPP项目库数据为依据，项目数据搜集日期为2017年4月25日。
（一）项目试点级别
截至2017年4月25日，项目名称中包含“海绵城市”的PPP项目数量为61个，涵盖萍乡、遂宁、济南、青岛、池州、固原、武汉、重庆、贵安新区、鹤壁、镇江、庆阳、三亚等国家级试点城市，此外还涵括了凤凰县、四平市、大理州等省级试点城市。
（二）项目阶段
1．超半数项目仍处于识别阶段
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》将PPP项目划分为识别、准备、采购、执行和移交等阶段。就财政部公布的海绵城市PPP项目来看，超过半数的项目仍处于识别阶段，占比为56%；进入执行阶段的项目仅有10个，占比为16%。总体而言，海绵城市PPP项目建设仍处于起步阶段，大多数项目并未进入实际的建设阶段。
2．有关部门2017年工作重心落在试点项目建设
2015年4月2日，财政部、住建部、水利部公布第一批海绵城市建设试点城市名单。就财政部公布的61个海绵城市PPP项目来看，其中有两个项目的发起时间在第一批试点城市名单公布前，分别是2015年3月1日发起的重庆悦来新城海绵城市建设PPP项目、2015年3月20日发起的萍乡市海绵城市建设PPP项目，然而，上述两个项目仍分别处于准备阶段、采购阶段，尚未进入执行阶段。
从发起时间来看，2015年、2016年发起的海绵城市PPP项目数量分别为36个、24个；截至目前，2017年发起的海绵城市PPP项目数量仅为1个，即宿迁市海绵城市建设PPP项目，尚处于识别阶段。第一批、第二批海绵城市试点名单均在4月份公布，从申报到公布的间隔时间在2个月以上。截至目前，有关部门尚未发布申报2017年海绵城市试点城市的通知，可见，2017年的试点名单不可能在上半年公布，甚至有可能今年不会增加试点城市，一来试点城市不宜过多，二来有关部门工作重心落在抓好现有试点城市的PPP项目建设。在全国住房和城乡建设工作会议上，住房城乡建设部党组书记、部长陈政高提出加快推动海绵城市建设，2017年要抓好120个试点项目。
3．现有试点项目总体局势不容乐观
2015年发起的海绵城市PPP项目共计36个，其中有21各项目仍处于识别阶段，仅有6个进入执行阶段；2016年发起的海绵城市PPP项目共计24个，其中有12各项目仍处于识别阶段，仅有4个进入执行阶段。总体而言，大部分试点项目进展缓慢，尤其是2015年发起的试点项目，仍有58%的项目处于识别阶段，说明上述项目的开展遇到了一定的阻碍。因而，有关部门有必要制定相关政策来积极促进试点项目的实施。
（三）付费机制海绵城市的建设模式需区分海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性。对于经营性项目，可采取使用者付费机制；对于非经营性项目，则主要采取政府付费、可行性缺口补助等机制。从财政部公布的61个海绵城市PPP项目来看，采取政府付费、可行性缺口补助机制的项目分别为29个，占比为47.5%；而采取使用者付费机制的仅有3个项目，占比仅为4.9%。
（四）运作模式
采取BOT模式的海绵城市PPP项目数量为40个，占比达到66%，是该类项目最主要采取的运作模式。从财政部公布的海绵城市PPP项目信息来看，存在10个项目将运作模式表述为“其他”，但通过公布的其他项目信 息可知，采取的模式可能是DBFO、DBFOT、BOT+特许经营等。此外，2%的项目采取了TOT模式，还有16%的项目未明确采取的运作模式。
从财政部公布的海绵城市PPP项目数据来看，项目期限范围在10-30年，其中期限为15年的项目有21个。每个项目可根据实际情况确定合作期限，通常需要考虑项目建设运营周期、财政承受能力等因素。
中银南昌PPP项目团队是北京市中银（南昌）律师事务所内设的专业化团队，以PPP项目法律咨询、专项法律服务为主要业务。本团队现有成员13名，其中，5人具有法学（律）硕士学位。本团队在PPP项目法律服务领域具有极大的专业优势，肖明律师、罗元律师为江西省财政厅PPP项目法律咨询入库专家，熊瑾律师具有全国一级注册建造师（机电、市政双专业）、全国二级人力资源管理师资质。本团队注重业务能力培养，定期组织团队集体学习，并派遣多名成员前往中国人民大学、华东政法大学等高校进行业务培训。本团队在PPP项目法律服务领域具有相当丰富的实践经验，已为多个PPP项目提供法律咨询及专项法律服务。
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