裁判要旨

       1、根据《审计法》的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

       2、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

       相关案例

       重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案（2012）民提字第205号

       案例来源

     《最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期）

       案情简介

       2003年8月22日，金凯公司与重庆建工签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工。中铁十九局于2003年11月17日与重庆建工签订分包合同，合同约定：重庆建工将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元（最终结算价按照业主审计为准）。

       2003年12月，金凯公司改制，重庆市北部新区经开园金山大道西延段项目业主变更为重庆市经开区土地储备整治中心（以下简称“土储中心”）。2005年，金山大道更名为金渝大道。

       2005年9月8日，金山大道西延段道路工程竣工。之后，重庆市经开区监察审计局(以下简称经开区监审局)委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明岚峰隧道造价为114281365.38元。以该审核报告为基础，重庆建工确认中铁十九局分包结算金额为102393794元。至一审起诉前，重庆建工累计已向中铁十九局支付工程款98120156.63元。2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局以土储中心为被审计单位，对金渝大道道路工程竣工决算进行审计，责令土储中心核减该工程结算价款15481440.93元。

       2009年2月9日，土储中心向重庆建工发函要求其将审减金额在3月1日前退还土储中心。重庆建工已经扣还了部分款项。

       2010年9月1日，重庆建工向重庆一中院起诉称：根据重庆市审计局对金山大道西延段道路工程项目的审计，对中铁十九局完成工程的价款审减8168328.52元，实际分包结算金额应为94878931.76元。重庆建工在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98120156.63元，多支付了工程款3241224.87元。故请求法院判决：中铁十九局立即返还重庆建工多支付的工程款3241224.87元。

       法院判决

       撤销重庆市高级人民法院（2012）渝高法民终字第00006号民事判决；撤销重庆市第一中级人民法院(2010)渝一中法民初字第425号民事判决。

       法院观点

       本案争议焦点：案涉工程的结算依据是经开区监审局委托西恒公司所作的审核报告还是重庆市审计局所作的审计报告。

       一审和二审法院均认为：

       应当以重庆市审计局所作的审计报告作为结算依据。

       第一，重庆建工承包该工程后，在取得金凯公司同意的情况下将其中的岚峰隧道工程分包给中铁十九局承建，不违反法律及行政法规的强制性规定，分包合同合法有效，双方均应按约定履行。

       第二，双方当事人在合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”。案涉工程作为重庆市市级重点建设项目，根据《审计法》和《重庆市国家建设项目审计办法》的规定，该工程法定审计主体是重庆市审计局。经开区监审局作为经开区内部审计机构，不能代表国家对案涉工程行使审计监督职能。因此，重庆市审计局才是符合合同约定的审计主体，其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。

       第三，经开区监审局委托西恒公司作出的审核报告只是施工过程中阶段性的审核意见，而非最终的审计结果，由于此时工程审计尚未完成，双方当事人根据审核报告所作的结算，也只是双方结算过程中的一个阶段性行为，而非最终结算，双方最终结算仍有待于符合合同约定的审计结果形成后决定。

       第四，审计作为国家的一种行政监督，在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果。但在双方当事人约定以审计结果作为结算依据的情况下，由于双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这正是当事人意思自治的体现。本案双方当事人在合同中明确约定以审计作为结算依据，对可能出现的后果，当事人是知道或应当知道的，也是必须接受的。

       再审法院观点：

       应当以经开区监审局委托西恒公司所作的审核报告作为结算依据。

       首先，重庆建工与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。

       其次，分包合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”，是因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据《审计法》的规定，国家审计机关的审计是对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式认为合同签订时当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

       最后，重庆建工已向中铁十九局支付了工程款98120156.63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96％。虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。双方当事人签订的结算协议属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议，该协议为合法有效的合同。