导读：为了规范PPP项目的操作流程，财政部于2014年颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金〔2014〕113号),对PPP项目的实施流程作出了详细的规定，在PPP整个生命周期共分位五大阶段十九个步骤。为了能够更加形象的掌握PPP项目实施的流程，本文结合实际案例对整个流程进行详细解读。

一、项目识别

       实践中，并非所有的基础实施和公共服务项目均适合采用PPP模式，PPP模式一般适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度比较高的基础实施及公共服务类项目。项目识别作为PPP项目实施流程的最初阶段，主要经历项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤。根据规定，PPP项目的发起分为政府发起和社会资本发起，根据国家官方网站公布的信息，目前PPP项目中几乎都是有政府发起的，即以政府发起为主，这与项目的属性和政府的职能应然所致。

       政府发起是县级以上政府的发改、财政、国土、环保、住建、交通运输、水利水电、能源等行业主管部门按照各自职责分工在新建、改建或存量资产中筛选适合采用PPP模式的项目。

       具体案例：南昌市红谷隧道工程、安远县三百山风景区基础设施建设项目、吉安市中心城区污泥粪便无害化处理厂建设工程等项目的发起类型为政府发起。

社会资本方可以通过项目建议书的方式向政府主管部门推荐潜在的PPP项目。

二、项目准备

       所谓项目准备是指通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，在项目具体开展实施以前，针对项目的具体情况，建立项目协调机制，编制项目的实施方案。这个阶段主要解决的是项目风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管体系和采购方式的选择等。

       具体案例：赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目，该项目发起时间是2015年3月，2015年4月，章贡区人民政府责成由民政、国土、环保、建设、发改、财政等职能部门相关负责人组成项目协调机构，同时授权区赣州市场建设综合开发有限公司为项目实施机构。2015年4月，章贡区老龄工作委员会办公室 和赣州市场建设综合开发有限公司在授权范围内进行了项目的前期评估论证，编制实施方案，并对外部投资人进行调查。2015年6月，项目进行了审核通过。该项目被财政部列为第二批示范项目，也是江西省首个社区居家养老PPP项目。

三、项目采购

       项目采购是指政府或其授权主体依照规范的竞争性程序选择社会资本的过程，本阶段有资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个步骤。

       由于PPP项目对社会资本的资质要求比较高，实践中，政府一般都会要求政府或其授权主体实施资格预审。

       具体案例：南昌青云谱区广州路精品商业街PPP项目，该项目于2015年3月1日由政府发起，2016年1月21日，政府在江西省公共资源交易网（按照规定省级指定的媒体）发布项目资格预审公告，且一般要求提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

       在项目完成资格预审后，政府或其授权主体应根据项目实施方案确定的采购方式，依据法定程序选择社会资本。

四、项目执行

       项目执行是指政府或其授权主体通过竞争性方式选择社会资本后，与社会资本或其设立的项目公司签订PPP项目协议，由社会资本方或项目公司负责项目的投资、建设以及营运等事务的过程，本阶段具体包括项目公司成立、融资管理、绩效监测与支付和中期评估四个步骤。

       具体案例：2015年10月由山东省高密市发起的高密市月亮湾文化区项目，政府授权主体高密市文化产业管理委员会于2016年7月与社会资本方签订了《PPP项目合同》，2016年9月，双方就项目公司的章程作出最终确定并履行了相应的出资，项目公司成立。公司成立后，由项目公司承担融资义务，同时对进行相应设计、施工、组织验收、营运和维护，政府方按照约定进行缺口补贴或购买服务。政府方同时每3至5年对项目进行中期评估。

       项目执行阶段程序的完成标志着该项目的正式落地。

五、项目移交

       项目移交是指PPP项目按照项目协议的约定提前或到期移交给政府或其授权主体的过程，具体包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评估。移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准通常以PPP项目协议为准。我国目前的PPP项目基本都是以无偿移交为主。

       具体案例：我国的第一例BOT项目沙角B电厂，也是一成功案例，该项目于1988年开始投入营运，特许经其限期为20年。2008年，经营期满，政府方与资本方按照协议的约定，对项目的资产进行移交。

       项目移交的完成，意味着该PPP项目生命周期的圆满终结。项目移交完成后，政府方将项目的模式、可持续性、成本效益等方面进行绩效评价，并作为今后PPP模式管理工作决策的参考依据。

六、PPP项目实施流程间的逻辑关系

       一是严格的逐步递进关系，即在前一阶段未完成前，不能进入下一阶段。例如项目识别阶段中，“物有所值评价”和“财政承受能力论证”是法定的前置程序，一切没有通过“两个论证”而直接及进入到下一阶段进行社会资本采购的PPP项目都是非法和虚假的PPP项目。

       二是每一个步骤环节并非完全独立、互不影响的,而是紧密衔接、相互贯通的,前一阶段的某个步骤会影响到后面各个阶段中的众多步骤的实施，从而形成了一个网状交织的逻辑关系图。另外，某些细化环节之间甚至存在着一定的“传导关系”，在执行顺畅时，这种传导正向的，但某个环节的执行的不畅，会将坏的效果逆向传导到前面的各个环节，导致同时在执行的上位环节无法执行。

       例如，识别阶段，最重要的是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，为了这两个论证，前面还有“可行性研究报告”“产出说明”和“初步实施方案”这三个文件需要准备和制定，“初步实施方案”是借助“可行性研究报告”和“产出说明”的一些数据来制定的，“两个论证”则主要是针对“初步实施方案”来评价和论证，如果“两个论证”通过，则可以进入到下一个阶段，将“初步实施方案”细化，以完成项目准备阶段的重要步骤“实施方案编制”，如果未通过“两个论证”，那么“初步实施方案”就必须进行修改和调整，之后重新进入评价和论证体系，直至通过评价和论证。

       全生命周期的PPP操作流程，存在着严密的行政管理逻辑和法律逻辑，环环相扣，互相影响，流程中的五大阶段，19个必经的步骤，以及隐藏的无数个环节，通过这些严密的逻辑关系联系成一个整体，如果运行起来，你会发现PPP项目全生命周期的PPP操作流程是活的、有生命的。同时，也应客观的看到，PPP项目的实施并非简单、草率，而是伴随风险。